Le coin Presse

Service européen de l’action extérieure : sauvegarder un rôle actif de la Commission, éviter la dérive intergouvernementale

par Georges Vlandas in EUROPE DIPLOMACY & DEFENCE THE AGENCE EUROPE BULLETIN ON ESDP AND NATO (Carte blanche, Décembre 2009)

D'après les traités, c'est la Commission qui a la responsabilité principale de promouvoir l'intérêt général de l'Union et c'est aussi à elle seule que revient le pouvoir de prendre les initiatives nécessaires à cette fin. Elle le fait avec le concours du Parlement européen qui est l’expression démocratique directe de l’intérêt commun.

 Entre autres nouveautés, le Traité de Lisbonne sur l'Union européenne consacre l'importance de l'action extérieure de l'Union en en spécifiant les objectifs et les principes dans un des chapitres relatifs à la politique extérieure et de sécurité commune (PESC). C'est dans ce même chapitre qu'il est fait mention de la création d'un Service Européen pour l'Action Extérieure (SEAE), supervisé par un Haut représentant (H.R.) qui est en même temps vice-président (V.-P.) de la Commission. C’est sur ce SEAE que s’appuiera le H.R. de l’Union qui présidera aussi le Conseil ‘Affaires étrangères’.

 Cette nouvelle architecture imbrique compétences communautaires (de solidarité structurelle et prévisible dans la durée, donc proactive) et compétences intergouvernementales (aléatoires, « one shot » et non structurantes, donc réactives) dans le domaine des relations extérieures de l’Union, ce qui comporte des risques de dilution et de subordination des premières aux secondes. La cohérence de conception stratégique et d’action n’est évidemment pas la même selon qu’elle s’exerce au titre de la solidarité communautaire ou sur la base de compromis intergouvernementaux. Nous le constatons déjà dans la PESC. Nous risquons désormais de l’observer dans un certain nombre de politiques extérieures européennes, qui relèvent du « moteur » communautaire même si elles font l'objet de compétences partagées, comme par exemple la politique de coopération au développement - devenue une politique étrangère « à part entière » qui, elle, intègre les enjeux stratégiques autour de l’intérêt commun. Ce risque concerne également d’autres politiques et initiatives extérieures européennes. De plus, la direction du SEAE est confiée à une seule et même personne agissant en tant que H.R. / V.-P. de la Commission ; comme H.R., il a seul la responsabilité du SEAE ; comme V.-P., il assure la coordination de toutes les autres politiques autour des priorités définies au sein du seul SEAE. Dans ces conditions « asymétriques », comment faire pour que la double casquette H.R. / V.-P. n'empêche pas les actions diplomatiques de l'Union de participer à la réalisation d'objectifs communautaires au service de l'intérêt général de l'Union, donc ne soit pas confinée dans le strict giron de la coopération intergouvernementale ?

 Les textes laissent donc planer des ambiguïtés qu’il est important de lever en identifiant quels sont les enjeux et en donnant des pistes de solutions pour mettre en place un cadre stratégique pour l’action extérieure, porteur de l’intérêt commun et en ligne avec les objectifs de l’Union.

 Le premier enjeu concerne l'initiation, la formulation et la mise en œuvre des politiques extérieures communautaires existantes qui ne doivent pas être progressivement mises sous la tutelle d’objectifs et d’actions définis dans un cadre essentiellement intergouvernemental. Cela reviendrait à déconstruire 50 ans d’intégration communautaire. Il est au contraire fondamental de renforcer l'autonomie et la force de ces politiques afin qu’elles ne soient pas réduites à de simples instruments mais qu’elles continuent d’exprimer à tous les niveaux (formulation et mise en œuvre sur le terrain) l’intérêt commun. À cet égard, l’idée de confier la responsabilité de la programmation pluriannuelle de la coopération au développement au SEAE reviendrait à mettre fin à une politique de développement en la réduisant au rôle de simple « bras financier » au service de la politique étrangère et de sécurité commune. Il en va de même pour maintes activités conduites aujourd'hui au sein de la DG RELEX à la Commission.

 Dans un contexte ou la PESC n'est en rien communautarisée, la première priorité doit donc être de préserver, au sein de « l'action extérieure de l'Union », les « acquis communautaires » (par exemple la coopération au développement, l'aide humanitaire, les négociations avec les pays tiers) et de mettre en cohérence ces politiques communautaires avec les intérêts et objectifs de l'action extérieure définis par le Conseil européen (art 22), sans pour autant les y subordonner. Ces politiques communautaires peuvent être cohérentes avec la PESC, définie et mise en œuvre par le Conseil européen et le Conseil statuant à l'unanimité. Elles ne doivent pas pour autant en devenir des appendices, de simples instruments d’ajustement ou de financement ! Non seulement toutes les politiques initiées par la Commission doivent donc être mises en œuvre par des services de la Commission, mais l'opportunité existe d'aller plus loin dans le développement d'une coordination horizontale - au sein de la Commission - des volets externes de ces politiques européennes autour de priorités de coopération identifiées en partenariat avec les pays bénéficiaires (Énergie, Transport, Environnement, Recherche, Pêche, Commerce, Agriculture, Coopération Économique Financière et Technique...).

 Il me paraît indispensable de revenir sur la cohérence du cadre stratégique, le rôle de la Commission et la nécessité d’une culture communautaire et d’un esprit de corps.

Le deuxième enjeu est celui du rôle dévolu au SEAE dans la définition d’un cadre stratégique cohérent, respectueux de l’intérêt commun, et qui facilite la convergence des différentes politiques extérieures de l’Union. Or, dans une configuration où le SEAE penche structurellement et juridiquement dans un sens intergouvernemental, et où le management sera constitué pour 1/3 par des fonctionnaires « détachés » ou « prêtés » par des services diplomatiques nationaux, comment croire que certains intérêts purement nationaux n’interféreront pas avec, voire ne supplanteront pas l’intérêt commun ? C’est pourquoi il s’avère déterminant de délimiter le périmètre d’action du SEAE aux fonctions de représentation, d'information et, en partie, de négociation auxquelles peuvent se rajouter des fonctions de préparation et de mise en œuvre de la PESC qui est élaborée essentiellement au niveau du Conseil. En parallèle, davantage que la personnalité du Haut représentant H.R. / V.-P. désigné à la tête de ce service, l’élément déterminant tiendra aux pouvoirs et obligations qui seront les siens, notamment comme vice-président de la Commission. Dans cette optique, il appartiendra à cette personnalité agissant comme V.-P. de la Commission chargé de la politique extérieure d'aider le collège à intégrer dans un cadre stratégique commun communautaire l'ensemble des nombreuses politiques de la Commission qui concourent à l'action extérieure, en particulier le volet externe des politiques internes.

Le troisième enjeu porte sur la nécessité non seulement de ne pas accroître, mais même de corriger, la dichotomie entre élaboration et mise en œuvre de ces politiques externes, une dichotomie qui peut conduire à des interventions chaotiques, génératrices de tensions et de contradictions. Des caractéristiques qui vont à l’encontre d’une action extérieure à la fois digne, lisible et à la hauteur des objectifs et intérêts de l’Union. Cette dichotomie, déjà problématique, risque en effet d'être accentuée si le personnel de la Commission est cantonné à des tâches de mise en œuvre, la « diplomatie » étant un privilège réservé aux « nationaux » ou à l’intergouvernemental. Il est donc impératif qu'il y ait une stratégie globale qui permette la convergence et la mise en cohérence des actions extérieures de l’Union européenne dans une démarche politique qui transcende l'intergouvernemental, souvent fait de compromis sans vision communautaire, porteuse de solidarité structurelle durable.

 De la réponse à l’ensemble et à chacun de ces enjeux dépendra la capacité de l’Union à être un « acteur global » ailleurs que dans le discours. Un acteur capable de défendre les intérêts de ses citoyens dans un monde marqué à la fois par une interdépendance économique grandissante et une multipolarisation de plus en plus affirmée. Faute d’être un tel acteur, l’Union ne serait plus en mesure de promouvoir ni le multilatéralisme dont elle s’est fait le chantre ni les valeurs dont elle se réclame.

À l’exercice de cette capacité est plus que jamais lié le maintien, sinon le renforcement, d’une Fonction publique européenne indépendante, cette indépendance ayant été considérée par les Pères fondateurs de l’intégration européenne comme la condition indispensable de l’identification, la défense et la promotion de l’intérêt commun. La défense de la Fonction publique européenne (FPE), au service de la Commission et des autres institutions de l’UE, passe avant tout par la défense du rôle politique, des prérogatives et du périmètre des institutions communautaires. Le SEAE peut représenter une chance pour la construction européenne en permettant de conduire une action sinon communautaire du moins commune, en tout cas mieux coordonnée autour du communautaire. La condition de réalisation de cette avancée se trouve dans le respect des traités et des compétences qui en découlent pour les institutions communautaires, notamment la Commission dont le périmètre actuel doit être pour l'essentiel maintenu pour les actions extérieures de type communautaire.

European External Action Service : Safeguarding an active Commission role, avoiding intergovernmental slide

By Georges Vlandas in EUROPE DIPLOMACY & DEFENCE THE AGENCE EUROPE BULLETIN ON ESDP AND NATO (December 2009)

According to the treaties, it is the Commission that is mainly responsible for promoting the Union’s general interest and it is the Commission alone that has the power to take the necessary initiatives to this end.  This is done with the help of the European Parliament, which is the direct democratic expression of common interest.

 Innovations include the fact that the Treaty of Lisbon on the European Union exemplifies the strength of Union external action by specifying the aims and principles in one of the chapters on common foreign and security policy (CFSP).  It is in this same chapter that mention is made of the creation of a European External Action Service (EEAS), under the supervision of a High Representative (HR), who is also Vice-President (VP) of the Commission.  The Union’s HR, who will also head the Foreign Affairs Council, will use this EEAS as the basis for work.

 This new architecture intertwines Community competence (structural solidarity foreseeable in the longer term, hence proactive) and intergovernmental competence (random, “one shot” and not structural, hence reactive) in the field of the Union’s external relations, which comprises the risk that Community competence may be diluted in or subordinated to intergovernmental competence.  Consistency of the strategic concept or action is obviously not the same depending on whether it comes under Community solidarity or is based on intergovernmental compromises.  This is already obvious in CFSP.  We now run the risk of seeing the same phenomenon in a number of European external policies, which have the Community as “driver” even if they are the subject of shared competence, for example development cooperation policy – which has become a fully fledged foreign policy involving strategic issues around the common interest.  This risk also concerns other European foreign policies and initiatives.  What is more, EEAS management is entrusted to one and the same person acting in his/her capacity as HR/VP of the Commission.  As HR, that person has sole responsibility of the EEAS.  As VP, he/she must coordinate all the other policies in relation to the priorities defined within the EEAS.  Given such asymmetrical conditions, how can one ensure that such an HR/VP dual role does not prevent EU diplomatic action working to achieve Community general interest objectives, while ensuring that it is not simply intergovernmental cooperation?

 The texts of the treaties therefore leave some ambiguity that should be lifted by identifying the issues at stake and by giving solutions so that a strategic framework is set in place for external action, as the bearer of common interest in line with the Union’s objectives.

 The first issue at stake concerns the initiation, wording and implementation of existing Community external policies that must not be gradually brought under the tutelage of objectives and action defined within an essentially intergovernmental framework, as this would be tantamount to unpicking 50 years of Community integration.  It is on the contrary fundamental to enhance the autonomy and the strength of such policies so that they are not reduced to little more than instruments, but rather that they continue to express common interest at every level (formulation and implementation on the ground).  In this respect, the idea of entrusting the responsibility of multiannual development cooperation planning to the EEAS would be tantamount to putting an end to development policy by making it no more than a “financial arm” of common foreign and security policy.  The same is true for many of the activities conducted today within DG RELEX at the Commission.

 In a context where CFSP has nothing Community about it, top priority must therefore be to safeguard acquis communautaire (for example, development cooperation, humanitarian aid, negotiations with third countries) within Union external action and to bring these Community policies into a consistent line with the interests and objectives of external action as defined by the European Council (Art. 22), without, however, making them subordinate to this.  Such Community policies must be coherent with CFSP, defined and implemented by the European Council and the Council enacting by unanimity.  They must not, however, become appendices, no more than adjustment and funding instruments!  Therefore, not only must all policies initiated by the Commission be implemented by Commission services, but there is the possibility of going still further in the development of horizontal coordination - within the Commission - of external chapters of these European policies around cooperation priorities identified in partnership with beneficiary countries (energy, transport, environment, research, fisheries, trade, agriculture, economic financial and technical cooperation, etc.). 

 I believe it is essential to return to the subject of rationality of the strategic framework, the role of the Commission and the need for a Community culture and “esprit de corps”.

The second issue at stake is that of the role attributed to the EEAS when it comes to defining a coherent strategic framework, in line with common interest and facilitating consistency between the Union’s different external policies. In a configuration where the EEAS structurally and legally leans towards what is intergovernmental, and where one third of management is ensured by officials who are “posted” or “on loan” from national diplomatic services, how can one believe that certain purely national interests will not interfere with, or even supplant, the common interest?  That is why it is important to restrict EEAS action to representation, information and, partly, negotiation, to which must be added the work of preparation and implementation of CFSP, which is essentially developed at Council level.  In parallel, and more than the personality of the HR/VP appointed to head the service, the determining factor will be the powers and obligations attributed to that person, including as Commission vice-president.  With this in view, it will be up to that person acting as VP of the Commission responsible for foreign policy to help the College to integrate all the many Commission policies surrounding external action into a joint Community strategic framework, especially in relation to the external chapter of internal policies.

 The third issue at stake concerns the need not only to increase but also to correct the dichotomy between the development and implementation of these external policies, a dichotomy that may lead to chaotic intervention generating tension and contradiction – characteristics that run counter to dignified, comprehensible external action living up to the Union’s objectives and interests.  This dichotomy, which is already problematical, would be accentuated if the Commission’s personnel were restricted to implementation tasks, “diplomacy” being a privilege reserved to “nationals” or to the intergovernmental element.  It is therefore imperative for there to be a global strategy that allows convergence and cohesiveness of European Union external action as part of a political approach that transcends the intergovernmental side - often made of compromises without Community vision - to bring lasting structural solidarity.

 The response to each of these issues and to these issues as a whole will depend on the Union’s ability to be a “global actor” other than in rhetoric – an actor able to defend the interests of its citizens in a world that is marked not only by growing economic interdependence but also by increasingly obvious multi-polarisation.  If the Union cannot be such a player, it will no longer be able to promote the multilateralism for which it has become the high priest, or the values it claims as its own.

 Exercise of this capacity is, more than ever before, linked to the maintaining if not reinforcing of an independent European civil service.  Such independence was considered by the fathers who founded European integration as the indispensable precondition for the identification, defence and promotion of common interest.  Defence of the European Civil Service (ECS) to the service of the Commission and the other EU institutions above all means defence of the political role, the prerogatives and boundaries of Community institutions.  The condition for achieving this move forward is to be found in compliance with the treaties and the competence that arises from this for the Community institutions, especially the Commission whose current remit must be essentially maintained for external action of the Community variety.

 Establishment of the EEAS will bring changes to the working framework of colleagues at the Commission but also to Council personnel, not to mention future colleagues who will come from the 27 member states.  For all these persons, the setting up of the EEAS will have an impact on their careers, as well as on the nature and the arrangements for the exercise of their duties.  The question of human resources must be dealt with in connection to the defence of a Community approach whereby the European Commission as a whole must be able to carry some clout in the new external relations game.  This means that the principles of unity, independence and permanence of the ECS must be respected.  That is why the EEAS that I recommend is a structure whose staff is an integral part of the ECS.  The people who work there should be either European officials or temporary agents with the possibility of integrating the body of officials according to transparent and equitable terms and conditions.  This is an essential prerequisite to ensure transparency and full equity in mobility between the EEAS and the Commission services, including the “right to return” for Commission officials allocated to the EEAS.  To this end, it would be urgent to set in place a suitable training policy, based on the sharing of competence and experience gained within national and Community structures to allow everyone to be professionally prepared to work together at the EEAS, and to be able to represent the Union’s common interests in the international arena.